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Ist das Verfahren vor der Gemeinde mit einem entscheidungswesentlichen Mangel behaftet und macht die Aufsichtsbehörde von ihrem Recht, den für die Frage der Rechtsverletzung maßgebenden Sachverhalt durch eigene Ermittlungen zu klären, keinen Gebrauch, dann muss sie den Bescheid der Gemeinde aufheben; die Vorstellungsbehörde ist berechtigt, nicht aber verpflichtet, selbst den maßgebenden Sachverhalt zu klären; vielmehr kann sie zu diesem Zweck mangelhafte Gemeindebescheide aufheben und die Sache an die Gemeinde zurückverweisen; entschließt sich die Vorstellungsbehörde, den Sachverhalt selbst zu ermitteln, dann hat sie alle Vorschriften der §§ 37 ff AVG zur mängelfreien Ermittlung des Sachverhaltes einzuhalten

GZ 2007/05/0231, 21.12.2010
VwGH: In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde ist zwischen dem Instanzenzug (Art 118 Abs 4 B-VG) und der staatlichen Aufsicht (Art 119 a B-VG) zu unterscheiden.
Die instanzenmäßige Überprüfung von Verwaltungsakten ist im eigenen Wirkungsbereich auf die Instanzen innerhalb der Gemeinde beschränkt. Es gibt keine den Gemeinden im eigenen Wirkungsbereich übergeordnete Instanz.
Dem steht die staatliche Aufsicht gegenüber, in deren Rahmen auch das außerordentliche Rechtsmittel der Vorstellung an die Aufsichtsbehörde (Abs 5 des Art 119a B-VG) vorgesehen ist. Die Vorstellung kann erst "nach Erschöpfung des Instanzenzuges" erhoben werden.
Mit ihr wird ein von dem Verwaltungsverfahren in der Gemeinde völlig getrenntes Verwaltungsverfahren vor der Aufsichtsbehörde eingeleitet, das keine instanzenmäßige Fortführung des Verfahrens vor den Gemeindeorganen ist, sondern ein unter dem Titel der staatlichen Aufsicht stattfindendes besonderes Verwaltungsverfahren darstellt. Auch für dieses Verfahren gilt das AVG.
Nach § 61 Abs 4 der NÖ Gemeindeordnung (GO) hatte die belangte Behörde den bei ihr in Vorstellung gezogenen Bescheid dahingehend zu prüfen, ob durch die Entscheidung der Gemeinde in der vorliegenden Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches Rechte des Bf verletzt wurden. Trifft dies zu, so hat sie der Vorstellung Folge zu geben, den angefochtenen Bescheid aufzuheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an die Gemeinde zurückzuverweisen. Trifft dies nicht zu, so hat sie die Vorstellung abzuweisen.
Im Rahmen der Prüfung des gemeindebehördlichen Bescheids war die belangte Behörde nicht an die vom bf Vorstellungswerber geltend gemachten Rechtsverletzungen gebunden, sie hatte vielmehr im Rahmen des § 61 Abs 4 GO das Recht und die Pflicht zur vollen Prüfung des angefochtenen Bescheides, ohne an das Parteivorbringen gebunden zu sein. Als Aufsichtsbehörde kam ihr aber eine bloß nachprüfende Rechtmäßigkeitskontrolle zu. Sie hatte zu prüfen, ob der bekämpfte Berufungsbescheid im Zeitpunkt seines Zustandekommens nach der damals maßgebenden Sach- und Rechtslage rechtmäßig war.
Die belangte Behörde war dabei nicht befugt, anstelle der zuständigen Gemeindeorgane in der Sache, die Gegenstand des gemeindebehördlichen Verfahrens war, selbst zu entscheiden und etwa den gemeindebehördlichen Bescheid abzuändern oder entgegen dem gemeindebehördlichen Bescheid die beantragte Bewilligung zu erteilen oder zu versagen.
Sie war aber insofern nicht an den von der Gemeindebehörde angenommenen Sachverhalt gebunden, als sie vielmehr - wenn sie nicht den in Vorstellung gezogenen Bescheid wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften, sei es wegen einer nicht ausreichenden Feststellung des Sachverhalts oder wegen einer unzureichenden Begründung, aufhebt - auch eigene Ermittlungen zur Feststellung, ob eine Verletzung des Vorstellungswerbers in subjektiven Rechten erfolgt ist, anstellen kann.
Gem § 61 Abs 3 GO kann nämlich die Aufsichtsbehörde nötige Erhebungen selbst vornehmen oder durch die Gemeindebehörden vornehmen lassen. Nach der hg Rsp herrscht im Vorstellungsverfahren nach der GO kein Neuerungsverbot.
Verfahrensfehler, die materiell-rechtlichen Bescheiden zugrunde liegen, müssen dann zur Aufhebung des Bescheides führen, wenn diese Verfahrensfehler wesentlich sind, also in ihrer Folge eine Verletzung des materiellen Rechts, das Gegenstand des Spruches des Gemeindebescheides ist, nicht ausgeschlossen werden kann. Nach der hg Rsp führt nicht jeder einer Gemeindebehörde unterlaufene Verfahrensmangel zur aufsichtsbehördlichen Aufhebung des Gemeindebescheids. Vielmehr ist eine Aufhebung nur dann vorzunehmen, wenn die Gemeindebehörde Verfahrensvorschriften außer Acht ließ, bei deren Einhaltung sie zu einem anderen Bescheid hätte kommen können. Die Aufsichtsbehörde hat daher gegebenenfalls insbesondere auch die Beweiswürdigung der Gemeindebehörde zu prüfen.
Ist das Verfahren vor der Gemeinde mit einem entscheidungswesentlichen Mangel behaftet und macht die Aufsichtsbehörde von ihrem Recht, den für die Frage der Rechtsverletzung maßgebenden Sachverhalt durch eigene Ermittlungen zu klären, keinen Gebrauch, dann muss sie den Bescheid der Gemeinde aufheben. Die Vorstellungsbehörde ist nach der Rsp berechtigt, nicht aber verpflichtet, selbst den maßgebenden Sachverhalt zu klären. Vielmehr kann sie zu diesem Zweck mangelhafte Gemeindebescheide aufheben und die Sache an die Gemeinde zurückverweisen.
Die Vorstellungsbehörde ist somit nicht dazu gehalten, das Ermittlungsverfahren durch eigene Ermittlungen zu ergänzen und durch eine eigene Würdigung der Beweise abzuschließen. Entschließt sich die Vorstellungsbehörde jedoch, den Sachverhalt selbst zu ermitteln, dann hat sie nach der hg Rsp alle Vorschriften der §§ 37 ff AVG zur mängelfreien Ermittlung des Sachverhaltes einzuhalten.
Die Vorstellungsbehörde darf im Rahmen ihrer aufsichtsbehördlichen Prüfbefugnis zum Zweck der Kontrolle der Beweiswürdigung der Berufungsbehörde die Wesentlichkeit eines Verfahrensmangels prüfen und kann dergestalt auch zum Ergebnis kommen, dass die Annahmen der Berufungsbehörde bezüglich der von ihr festgestellten Ermittlungsergebnisse richtig sind. Sie darf durch eigene Ermittlungen die Voraussetzungen für die endgültige Lösung der Frage, ob eine Rechtsverletzung des Vorstellungswerbers eingetreten ist, prüfen und ist berechtigt, selbständig ein Ermittlungsverfahren durchzuführen, um sich darüber Gewissheit zu verschaffen, ob ein Vorstellungswerber infolge einer falschen oder unzureichenden Sachverhaltsermittlung durch den Bescheid des obersten Gemeindeorgans in einem Recht verletzt wurde.
Die Durchführung eines Ermittlungsverfahrens durch die Vorstellungsbehörde hat den Zweck, festzustellen, ob ein Vorstellungswerber infolge einer falschen oder unzureichenden Sachverhaltsermittlung durch den Bescheid des obersten Gemeindeorgans in einem Recht verletzt wurde. Die aufsichtsbehördliche Prüfbefugnis erfasst damit auch die beweiswürdigenden Erwägungen, die die Gemeindebehörde zu der Ansicht brachten, dass gerade der von ihr festgestellte Sachverhalt vorliege. Dies ist jedoch nicht in dem Sinn zu verstehen, dass nur zu prüfen sei, ob ein wesentlicher Verfahrensmangel vorliege, und sich aus dem Vorliegen des Verfahrensmangels bereits jedenfalls die Rechtsverletzung ergebe. Vielmehr liegt eine Rechtsverletzung des Vorstellungswerbers nicht vor, wenn sich auf Grund der ergänzenden Ermittlungen ergibt, dass die Entscheidung der Gemeindebehörde (trotz Vorliegens eines Verfahrensmangels) im Ergebnis richtig ist. Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass der der Gemeindebehörde unterlaufene Verfahrensfehler im aufsichtsbehördlichen Verfahren saniert wird.
Damit kann die Aufsichtsbehörde auch Beweise aufnehmen, um zu prüfen, ob ein wesentlicher Verfahrensmangel vorliegt, und ist demnach berechtigt, zur Prüfung der Frage, ob ein Verfahrensmangel wesentlich ist und/oder ob die Gemeindebehörde unter Vermeidung des gegebenen Verfahrensmangels zu einem anderen Bescheid hätte kommen können, eine Beweisaufnahme durchzuführen; dies auch zum Zweck der Kontrolle der Beweiswürdigung.
Die Funktion der Aufsichtsbehörde unterscheidet sich grundlegend von der Funktion einer Berufungsbehörde, deren Bescheid an die Stelle des Bescheids der instanzenmäßig untergeordneten Behörde tritt und diesen ersetzt (vgl § 66 AVG). Die Aufsichtsbehörde hat nicht in der Sache selbst zu entscheiden, sondern ist nur befugt, den angefochtenen Bescheid gegebenenfalls aufzuheben; insofern ist die Entscheidungsbefugnis der Gemeindeaufsichtsbehörde der des VwGH im Bescheidbeschwerdeverfahren vergleichbar.
Die Vorstellungsbehörde ist (wie erwähnt) bei Überprüfung des gemeindebehördlichen Bescheides aber nicht an den von der Gemeindebehörde angenommenen Sachverhalt gebunden. Bezüglich der Prüfung des in Vorstellung gezogenen Berufungsbescheides ist für sie maßgeblich, dass nach dem gem § 67 AVG auch von der Berufungsbehörde anzuwendenden § 60 leg cit in der Begründung des Berufungsbescheides die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens, die bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen und die darauf gestützte Beurteilung der Rechtslage klar und übersichtlich zusammengefasst sind. Demnach muss in der Bescheidbegründung in einer eindeutigen, die Rechtsverfolgung durch die Partei ermöglichenden und einer nachprüfenden Kontrolle durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes zugänglichen Weise dargetan werden, welcher (für die Erledigung der Verwaltungssache maßgebender) Sachverhalt der Entscheidung zu Grunde gelegt wurde, aus welchen Erwägungen die Behörde zu der Ansicht gelangte, dass gerade dieser Sachverhalt vorliegt, und aus welchen Gründen sie die Subsumtion dieses Sachverhaltes unter einen bestimmten Tatbestand für zutreffend erachtet.
Aus dem Vorgesagten ergibt sich, dass die Aufsichtsbehörde bei der Prüfung des gemeindebehördlichen Bescheides auf dem Boden der Regelungen der §§ 37 ff AVG auf die Richtigkeit des von der Gemeindebehörde festgestellten Sachverhaltes sowie der diesem zugrunde liegenden Beweiswürdigung abzustellen hat, auch wenn nur ein wesentlicher Verfahrensmangel zur Aufhebung des gemeindebehördlichen Bescheides durch die Vorstellungsbehörde führt.
Der von der Vorstellungsbehörde bei der Kontrolle der Beweiswürdigung anzuwendende Maßstab unterscheidet sich daher maßgeblich von dem der bloßen Schlüssigkeitskontrolle, die für den VwGH auf dem Boden des § 41 VwGG bezüglich der Beweiswürdigung einschlägig ist.
Vor diesem Hintergrund hätte sich die belangte Behörde bei der Kontrolle der Beweiswürdigung im Berufungsbescheid der mitbeteiligten Gemeinde nicht auf den für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle relevanten Maßstab zurückziehen dürfen.
Der von der belangten Behörde zur Beurteilung der Beweiswürdigung ins Treffen geführte Grundsatz der freien Beweiswürdigung nach § 45 Abs 2 AVG vermag daran nichts zu ändern. Da Schlüssigkeitsüberlegungen im Rahmen des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung auf die Richtigkeit der Sachverhaltsfeststellungen entsprechend dem Grundsatz der objektiven Wahrheit gerichtet sind, unterscheiden sie sich grundsätzlich von der durch § 41 Abs 1 VwGG eingeschränkten Prüfbefugnis des VwGH bezüglich der Beweiswürdigung. Dieser darf die dem von der Behörde festgestellten Sachverhalt zugrundeliegende Beweiswürdigung nicht in dem Sinn einer Kontrolle unterziehen, dass er sie an der Beweiswürdigung misst, die er selbst vorgenommen hätte, wäre er an der Stelle der belangten Behörde gewesen. Diese eingeschränkte Kontrolle erfasst somit nicht die Prüfung, ob aus den der Behörde vorliegenden Ermittlungsergebnissen auch ein anderer Ablauf der Ereignisse bzw ein anderer Sachverhalt schlüssig begründbar wäre.
Dem gegenüber ist eine Vorstellungsbehörde im gemeindeaufsichtsbehördlichen Verwaltungsverfahren an die §§ 37 ff AVG gebunden und hat sich demnach bei der Prüfung des gemeindebehördlichen Bescheides davon zu überzeugen, ob sie in der Position der Gemeindebehörde zur selben Beweiswürdigung gelangt wäre wie diese. Derart stellt die Kontrollaufgabe der Gemeindeaufsichtsbehörde auf die Richtigkeit der Beweiswürdigung ab. Die Entscheidung der Gemeindeaufsichtsbehörde unterliegt freilich der Kontrolle durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts.
Ein aufhebender gemeindeaufsichtsbehördlicher Bescheid entfaltet Bindungswirkung nicht nur im Spruch (der sich auf die Feststellungen einer Rechtsverletzung, die Aufhebung und die Zurückverweisung beschränkt), sondern auch im Hinblick auf die Bescheidbegründung. In stRsp hat der VwGH hiezu ausgeführt, dass (nur) den tragenden Aufhebungsgründen eines aufsichtsbehördlichen Bescheides für das fortgesetzte Verfahren bindende Wirkung zukommt. Die tragenden Gründe eines aufhebenden Bescheides der Gemeindeaufsichtsbehörde sind für das fortgesetzte Verfahren vor der Gemeindebehörde, vor der Aufsichtsbehörde und vor den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechtes bindend. Jener Teil der Begründung eines aufhebenden Vorstellungsbescheides, der darlegt, in welchen Punkten nach Auffassung der Aufsichtsbehörde Rechte des Vorstellungswerbers nicht verletzt worden sind, der also aufzeigt, welche der in der Vorstellung geltend gemachten oder sonst in Betracht kommenden Rechtsverletzungsmöglichkeiten mangels tatsächlicher Rechtsverletzung keine Aufhebung des gemeindebehördlichen Bescheides nach sich zu ziehen hätten, löst deshalb keine bindende Wirkung aus, weil er den aufhebenden Spruch nicht trägt. Die Bindungswirkung einer aufhebenden Vorstellungsentscheidung beschränkt sich vielmehr auf die ausdrücklich geäußerte Rechtsansicht der Vorstellungsbehörde im Umfang der die Aufhebung tragenden Begründungselemente. Hinweise der Vorstellungsbehörde für das fortgesetzte Verfahren, die über die die Aufhebung tragenden Gründe hinausgehen (obiter dicta), entfalten keine Bindungswirkung. Von daher ist die Vorstellungsbehörde nicht berechtigt, sich bei unverändert gebliebenem Sachverhalt über ihre in einem früheren (aufhebenden) Vorstellungsbescheid in der gleichen Verwaltungssache geäußerte Rechtsansicht hinwegzusetzen.