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Die stRsp des VwGH, wonach sich die Auskunftspflicht nach § 1 Wr AuskunftspflichtG "sowohl auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung als auch auf solche der Privatwirtschaftsverwaltung" bezieht, kann nicht dahingehend verstanden werden, dass davon ein dritter Bereich "verwaltungsinterner" Akte zu unterscheiden wäre, der vom Anwendungsbereich des Wr AuskunftspflichtG ausgenommen wäre; vielmehr dient dieser vom VwG aufgegriffene Hinweis auf Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung, der den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des AuskunftspflichtG bzw des Wr AuskunftspflichtG entnommen ist, zur Klarstellung, dass die Verpflichtung zur Auskunftserteilung gerade nicht etwa bloß auf das hoheitliche Verwaltungshandeln beschränkt sein soll; im Bewusstsein der Zwecklosigkeit seines Begehrens, und damit mutwillig, handelt ein Auskunftswerber dann, wenn er mit den Mitteln der Auskunftspflicht ausschließlich Zwecke - mögen sie auch durchaus von der Rechtsordnung anerkannt oder gewollt sein - verfolgt, deren Schutz die Auskunftspflicht nicht dient; die Verfolgung eines solchen Zwecks sowie die Stellung von Auskunftsersuchen auch aus einer gewissen Freude an der Behelligung von Behörden begründet die Mutwilligkeit eines Auskunftsersuchens aber nur dann, wenn zusätzlich zu diesen missbräuchlichen Zwecken kein konkretes Auskunftsinteresse des Antragstellers besteht; jene Bestimmungen, die dem Auskunftspflichtigen nach den Auskunftspflichtgesetzen des Bundes und der Länder die Verweigerung einer begehrten Auskunft ermöglichen, sind insbesondere dann eng auszulegen, wenn ein Auskunftsersuchen als relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten, mit denen ein Forum für eine öffentliche Debatte geschaffen werden soll, zu sehen ist, die begehrten Informationen im öffentlichen Interesse liegen und dem Auskunftswerber eine Rolle als "watchdog" iSd Rsp des EGMR zukommt

 
GZ Ra 2017/03/0083, 29.05.2018
 
VwGH: Entgegen der im angefochtenen Erkenntnis vertretenen Ansicht des VwG kann die stRsp des VwGH, wonach sich die Auskunftspflicht nach § 1 Wr AuskunftspflichtG "sowohl auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung als auch auf solche der Privatwirtschaftsverwaltung" bezieht, nicht dahingehend verstanden werden, dass davon ein dritter Bereich "verwaltungsinterner" Akte zu unterscheiden wäre, der vom Anwendungsbereich des Wr AuskunftspflichtG ausgenommen wäre. Vielmehr dient dieser vom VwG aufgegriffene Hinweis auf Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung, der den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des AuskunftspflichtG bzw des Wr AuskunftspflichtG entnommen ist, zur Klarstellung, dass die Verpflichtung zur Auskunftserteilung gerade nicht etwa bloß auf das hoheitliche Verwaltungshandeln beschränkt sein soll.
 
Die Verpflichtung der Organe des Landes und der Gemeinde Wien zur Auskunftserteilung erstreckt sich nach dem klaren Wortlaut des § 1 Wr AuskunftspflichtG (insoweit übereinstimmend mit der verfassungsrechtlichen Grundlage in Art 20 Abs 4 B-VG und mit § 1 Auskunftspflicht-Grundsatzgesetz) auf "Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches", damit auf Angelegenheiten innerhalb der jeweiligen örtlichen und sachlichen Zuständigkeit des um Auskunft ersuchten Organs. Zu den Angelegenheiten im Wirkungsbereich einer Verwaltungsbehörde in diesem Sinne, über die Auskunft zu erteilen ist, sofern keine der im Gesetz genannten Gründe für die Verweigerung einer Auskunft vorliegen, gehören daher auch die im vorliegenden Fall durch das Auskunftsersuchen des Revisionswerbers angesprochenen Angelegenheiten der Verwaltungsorganisation und des innerbehördlichen Vorschlagswesens.
 
Das VwG hat die Abweisung der Beschwerde des Revisionswerbers alleine auf die - wie dargelegt unzutreffende - Rechtsansicht gestützt, wonach über "verwaltungsinterne" Akte keine Auskunft zu erteilen sei und damit das angefochtene Erkenntnis schon deshalb mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet.
 
Darüber hinaus hat das VwG auch eine rudimentäre Abwägung im Hinblick auf die vom Revisionswerber geltend gemachten, durch Art 10 EMRK geschützten Interessen auf Zugang zu Informationen vorgenommen. Dabei hat es zwar ein öffentliches Interesse "an einer effektiven Verwendung von Steuergeldern" bejaht, allerdings die Auffassung vertreten, dass das Auskunftsersuchen deshalb keine Angelegenheit von öffentlichem Interesse betreffe, weil die strategischen Entscheidungen für die Änderung von Organisationsstrukturen anhand politischer Vorgaben von Führungskräften getroffen würden und nicht aufgrund von Vorschlägen "eines Bruchteils der Mitarbeiter"; weiters stellt das VwG Mutmaßungen über unsachliche Unmutsbekundungen an, an denen kein schutzbedürftiges Interesse der Öffentlichkeit bestehe.
 
Damit verkennt das VwG das Wesen der gesetzlichen Auskunftspflicht, die als Jedermannsrecht ausgestaltet ist und die insbesondere nicht voraussetzt, dass ein "schutzbedürftiges Interesse der Öffentlichkeit" an der begehrten Auskunft besteht. Wie der VwGH bereits ausgesprochen hat, fordert das Wr AuskunftspflichtG kein über das in § 1 Abs 1 Wr AuskunftspflichtG anerkannte rechtliche Interesse des Auskunftswerbers an der Auskunftserteilung schlechthin hinausgehendes, aus den besonderen Verwaltungsvorschriften abzuleitendes rechtliches Interesse an der Auskunftserteilung.
 
Auskünfte sind vielmehr grundsätzlich zu geben, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht (§ 1 Abs 1 Wr AuskunftspflichtG), und insoweit, als dadurch die Besorgung der übrigen Aufgaben eines Organes nicht wesentlich beeinträchtigt wird; Auskunft ist weiters dann nicht zu erteilen, wenn sie offenkundig mutwillig begehrt wird (§ 1 Abs 5 Wr AuskunftspflichtG).
 
Im hier vorliegenden Fall hat der Revisionswerber Auskunft über "Vorschläge zu Effizienzmaßnahmen" in der Verwaltung und über das Ergebnis der Prüfung dieser Vorschläge begehrt, wobei nach seinen Angaben - Feststellungen dazu finden sich weder im angefochtenen Erkenntnis noch im Bescheid der Verwaltungsbehörde - über das Projekt, in dessen Zug diese Vorschläge von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Stadt Wien eingeholt wurden, sowie über erste Ergebnisse der Prüfung dieser Vorschläge in Medien berichtet worden sei.
 
Das VwG hat - ausgehend von seiner unzutreffenden Rechtsansicht - weder geprüft, ob der Erteilung der begehrten Auskunft eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht entgegenstünde, noch ob durch die Erteilung der begehrten Auskunft die Besorgung der übrigen Aufgaben wesentlich beeinträchtigt würde, oder ob die Auskunft offenkundig mutwillig begehrt wurde.
 
Es mag zutreffen, dass der Auskunftserteilung betreffend einzelne der erstatteten Vorschläge gesetzliche Verschwiegenheitspflichten entgegenstehen könnten, wie dies die vor dem VwG belBeh in ihrem Bescheid im Ergebnis zum Ausdruck brachte (wobei in diesen Fällen eine Abwägungsentscheidung zu treffen ist). Da die Auskunft nach dem Gesetz jedoch nur "soweit" nicht zu erteilen ist, als eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht entgegensteht, kann die pauschale Verweigerung der Auskunft über eine Mehrzahl von Verwaltungsvorgängen nicht damit begründet werden, dass hinsichtlich einzelner dieser Vorgänge Verschwiegenheitspflichten bestehen. Vielmehr wäre in einem derartigen Fall die Auskunft über jene Vorgänge, für die eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht nicht besteht, zu erteilen und - soweit die beantragte Auskunft (teilweise) auf Grund von gesetzlichen Verschwiegenheitspflichten verweigert wird - bescheidmäßig darüber abzusprechen. Im Hinblick auf den durch das Wr AuskunftspflichtG eingeräumten subjektiven Anspruch auf Auskunftserteilung erfordert dies nachvollziehbare Feststellungen über jene Umstände, auf die sich die Verweigerung gründet. Im Übrigen kann die bloße Vermutung, es könnten in den Informationen, auf deren Erlangung das Auskunftsbegehren abstellt, auch Daten enthalten sein, die aus Gründen gesetzlicher Verschwiegenheitspflichten nicht herausgegeben werden dürften, zur Begründung einer Auskunftsverweigerung nicht ausreichen, da es auf das tatsächliche Vorliegen dieser Gründe ankommt, wozu die Behörde bzw im Beschwerdeverfahren das VwG entsprechende Feststellungen zu treffen hat.
 
Zudem ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass nach der Rsp des EGMR Art 10 Abs 1 EMRK dahingehend auszulegen ist, dass dieser - unter bestimmten weiteren Voraussetzungen - ein Recht auf Zugang zu Informationen mit einschließt. Ein solches durch Art 10 EMRK geschütztes Recht auf Zugang zu Informationen hat der EGMR ua dann anerkannt, wenn der Betroffene nach nationalem Recht einen Anspruch auf Erhalt von Informationen hat (wie dies durch das in Art 20 Abs. 4 B-VG grundgelegte, einfachgesetzlich einzuräumende Recht auf Auskunft in Österreich der Fall ist), insbesondere wenn dieser Anspruch gerichtlich bestätigt wurde. Ein Recht auf Zugang zu Informationen steht auch dann im Raum, wenn der Zugang zur Information für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, va die Freiheit zum Empfang und zum Mitteilen von Nachrichten oder Ideen, instrumentell ist und die Verweigerung des Zugangs einen Eingriff in dieses Recht darstellt. Der EGMR nennt für diesen Fall im Wesentlichen folgende Kriterien, die für die Ermittlung der Reichweite eines Rechts auf Zugang zu Informationen nach Art 10 EMRK relevant sind: den Zweck und das Ziel des Informationsansuchens (ist das Sammeln von Informationen ein relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten, mit denen ein Forum für eine öffentliche Debatte geschaffen werden soll oder die ein essentielles Element einer solchen darstellen?), die tatsächliche Notwendigkeit des Informationsbegehrens für die Ausübung der Meinungsfreiheit, den Charakter der begehrten Informationen (die Informationen, Daten oder Dokumente, hinsichtlich derer ein Zugang begehrt wird, müssen generell den Test, ob sie im öffentlichen Interesse liegen, bestehen; die Notwendigkeit einer Offenlegung kann dann bestehen, wenn die Offenlegung ua für Transparenz über die Art und Weise der Führung von Amtsgeschäften und über Angelegenheiten sorgt, die für die Gesellschaft als Ganzes interessant sind), die Rolle des Zugangswerbers (als Journalist bzw als "social watchdog" (gesellschaftlicher Wachhund) oder Nichtregierungsorganisation, deren Aktivitäten sich auf Angelegenheiten des öffentlichen Interesses bezogen), und schließlich die Existenz von bereiten und verfügbaren Informationen.
 
Der Umfang des durch die Auskunftspflichtgesetze auf der Grundlage des Art 20 Abs 4 B-VG, hier das Wr AuskunftspflichtG, eingeräumten subjektiven Rechts auf Auskunft ist - ebenso wie die Reichweite der dieses Recht gegebenenfalls einschränkenden Bestimmungen über die zulässige Verweigerung der Auskunft aus Gründen der Verschwiegenheit, der wesentlichen Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Aufgaben und der Mutwilligkeit eines Auskunftsersuchens - aufgrund der in Verfassungsrang stehenden Bestimmung des Art 10 EMRK im Lichte der dazu ergangenen Rsp des EGMR verfassungskonform auszulegen. Im hier relevanten Zusammenhang ist daher im Hinblick auf die Frage, ob gesetzliche Verschwiegenheitspflichten der begehrten Auskunftserteilung entgegenstehen, eine Abwägung unter Berücksichtigung des Art 10 EMRK vorzunehmen. Im Zuge dieser Abwägung ist ua zu prüfen, ob allfällige gesetzliche Verschwiegenheitspflichten dem materiellen Gesetzesvorbehalt des Art 10 Abs 2 EMRK entsprechen, also einen legitimen Eingriffszweck iS dieser Bestimmung verfolgen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind und schließlich im Ergebnis verhältnismäßig sind.
 
Auch zum Auskunftsverweigerungsgrund der wesentlichen Beeinträchtigung der übrigen Aufgaben ist darauf hinzuweisen, dass die Berufung auf diesen Grund im Regelfall eine pauschale Auskunftsverweigerung - im Hinblick auf alle mit einem Auskunftsantrag begehrten Auskünfte - nicht zu rechtfertigen vermag. Auch in diesem Fall ist nämlich die begehrte Auskunft "insoweit" zu erteilen, als dadurch die Besorgung der übrigen Aufgaben nicht wesentlich beeinträchtigt wird, was etwa zur Folge haben kann, dass Übersichtsauskünfte zu geben sind, wenn erst die Erteilung von darüber hinaus begehrten detaillierten Auskünften zur wesentlichen Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Aufgaben führen würde. Wie bei der Verweigerung der Auskunft aufgrund von Verschwiegenheitspflichten erfordert auch eine Verweigerung der Auskunftserteilung im Hinblick auf die wesentliche Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Aufgaben nachvollziehbare Tatsachenfeststellungen, insbesondere betreffend die konkreten Gegebenheiten der Verwaltungsorganisation, von denen es abhängt, welcher Aufwand mit dem Auffinden der Daten, die zur richtigen und vollständigen Erteilung der begehrten Auskünfte erforderlich sind, verbunden ist.
 
Im Hinblick auf das Vorbringen in der Revisionsbeantwortung, welches - wie bereits der Bescheid der vor dem VwG belBeh - dem Auskunftsersuchen des Revisionswerbers "eine gewisse Freude an der Behelligung der Behörde" unterstellt, ist auch auf die Frage der offenkundigen Mutwilligkeit iSd § 1 Abs 5 Wr AuskunftspflichtG einzugehen. Nach der stRsp nimmt die Behörde mutwillig in Anspruch, wer sich in dem Bewusstsein der Grundlosigkeit und Aussichtslosigkeit, der Nutzlosigkeit und Zwecklosigkeit seines Anbringens an die Behörde wendet, sowie wer aus Freude an der Behelligung der Behörde handelt. Der Begriff der Zwecklosigkeit eines Auskunftsersuchens iSd Judikatur des VwGH zur Mutwilligkeit ist spezifisch vor dem Hintergrund jener Zwecke zu sehen, denen die Auskunftspflicht dient, also dem Gewinn von Informationen, über die der Auskunftswerber nicht verfügt, an denen er jedoch ein konkretes Auskunftsinteresse besitzt. Im Bewusstsein der Zwecklosigkeit seines Begehrens, und damit mutwillig, handelt ein Auskunftswerber daher dann, wenn er mit den Mitteln der Auskunftspflicht ausschließlich Zwecke - mögen sie auch durchaus von der Rechtsordnung anerkannt oder gewollt sein - verfolgt, deren Schutz die Auskunftspflicht nicht dient. Die Verfolgung eines solchen Zwecks sowie die Stellung von Auskunftsersuchen auch aus einer gewissen Freude an der Behelligung von Behörden begründet die Mutwilligkeit eines Auskunftsersuchens aber nur dann, wenn zusätzlich zu diesen missbräuchlichen Zwecken kein konkretes Auskunftsinteresse des Antragstellers besteht. Ein Auskunftsbegehren ist außerdem dann mutwillig, wenn im Hinblick auf die allgemeine Offenkundigkeit bestimmter Fakten kein Amtsgeheimnis vorliegt.
 
Zur Beurteilung der Frage, in welchem Umfang und in welcher Art Auskunft zu erteilen ist, kann nicht außer Betracht bleiben, ob der Zugang zu den begehrten Informationen für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, va die Freiheit zum Empfang und zum Mitteilen von Nachrichten oder Ideen, instrumentell ist, was anhand der vom EGMR genannten Kriterien zu prüfen ist. Jene Bestimmungen, die dem Auskunftspflichtigen nach den Auskunftspflichtgesetzen des Bundes und der Länder die Verweigerung einer begehrten Auskunft ermöglichen, sind daher insbesondere dann eng auszulegen, wenn ein Auskunftsersuchen als relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten, mit denen ein Forum für eine öffentliche Debatte geschaffen werden soll, zu sehen ist, die begehrten Informationen im öffentlichen Interesse liegen und dem Auskunftswerber eine Rolle als "watchdog" iSd Rsp des EGMR zukommt.
 
Vor diesem Hintergrund kann es - auch wenn das Recht auf Auskunft gem Art 20 Abs 4 B-VG und den Auskunftspflichtgesetzen des Bundes und der Länder nach der stRsp des VwGH keinen Anspruch auf Akteneinsicht einräumt - zur zweckmäßigen Erteilung einer Auskunft geboten sein, dem Auskunftswerber nicht bloß mündliche oder schriftliche Auskunft über den Inhalt von Dokumenten zu erteilen, sondern den Zugang zu den relevanten Dokumenten zu gewähren, zumal damit gegebenenfalls der Arbeitsaufwand für das auskunftspflichtige Organ - und damit eine mögliche Beeinträchtigung der Besorgung dessen übriger Aufgaben - geringer ausfallen kann.